第三节 积极回应：政府应对公民网络参与的战术调整（第1页）
一、政府对公民网络参与的合理定位
网络参与是随着互联网和信息技术发展而产生的新生事物。法律法规和党的文件中并没有对其进行详细界定。事实上我国政府对网络参与的认知和应对存在一个不断发展变化的过程。政府最初对网络舆论和网络参与实行严格管理、监控和限制的政策，随着时间的推移，政府对应对网络参与的策略做出了调整，转而对网络民意持积极回应的态度。党和政府高层的态度对政府应对网络参与战术的改变起到了关键作用。从中央和地方政府的重要文件中以及政府高层领导的行动中我们可以看到党和政府对于网络参与的准确认知和合理定位。正是获得了高层的肯定和支持，网络参与在中国才取得了足够的合法性，越来越多的地方政府和部门改变了对网络参与采取监控为主的措施，纷纷对网络参与积极回应、合理引导，政府与网民向良性互动的方向迈进。
（一）党和政府重要文件中关于网络参与的相关论述
早在2002年党的**报告中就对互联网建设提出了明确要求。**报告指出：“互联网站要成为传播先进文化的重要阵地。”2007年党的**则第一次将网络文化写入党的报告。**报告指出：“加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。”2008年党的十七届四中全会通过的《**中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全信访联席会议制度，坚持领导干部定期下访、定期接访、及时阅处群众来信，注重分析网络舆情。”2011年10月党的十七届六中全会通过的《**中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中指出：“发展健康向上的网络文化。加强网上思想文化阵地建设，是社会主义文化建设的迫切任务。要认真贯彻积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加强和改进网络文化建设和管理，加强网上舆论引导，唱响网上思想文化主旋律。”
如果说中央文件对网络参与的态度主要是引导和管理，地方上党和政府的文件中对于网络参与则持更为明确的支持态度。2010年1月26日安徽省省长王三运在省十一届人大三次会议上作政府工作报告时首次将“网络问政”写进政府工作报告。在2009年工作回顾中，王三运指出在加强信访工作创新中，建立了网友留言办理反馈等制度；在讲到2010年进一步加强政府自身建设时，王三运指出要更加关注人民群众的新期待，创新联系群众方式，支持鼓励网络问政。时隔一年，2011年安徽省两会省长王三运在作政府工作报告时再次提到“网络问政”有关工作。在回顾过去一年成绩讲到持续保障改善民生，切实维护社会和谐稳定时，王三运指出：“深入推进政务公开，支持鼓励网络问政。”在讲到政府必须不断加强自身建设，努力建设人民满意的服务型政府时，王三运要求：“各级政府要坚持科学民主决策，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序加以规范，积极鼓励网络问政。”与安徽省类似，网络问政也写入了广东省和湖南省政府工作报告。广东省省长黄华华在广东省十一届人大三次会议所做的政府报告第十部分加强民主法制和政府自身建设中指出广东“开展网络问政，政务、厂务、村（居）务公开取得新进展”。在湖南省第十一届人民代表大会第三次会议上，湖南省省长周强在政府工作报告中指出，要积极推进民主政治建设，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，发展基层民主，发挥院士专家等咨询研究机构和社会听证、网络民意在决策中的作用，把公开透明原则贯穿于政府决策行政全过程，提高政府的公信力。
从中央和地方政府在重要文件中频繁出现关于互联网、网络文化、网络问政、网络民意等内容的论述不难看出党中央高度重视网络文化和网络舆情的发展，已经将互联网作为反应社情民意的重要公民参与渠道。当前网络参与已经对我国政府决策、公共管理和社会发展发挥了重要作用，各级党委、政府对于公民的网络参与行为表现出了高度的尊重。这些也成为公民网络参与的合法性基础。
（二）党和政府高层领导对网络参与的态度表示
21世纪以来，中央和地方领导人频频亲自与网民互动，对互联网和网络参与的发展提出明确要求，表明了中央高层的态度。正如国务院新闻办所称：“互联网已经成为中国民众自由表达意愿、参政议政的重要渠道，是十分重要的话语平台。”网络参与对于国家治理和政策制定的积极作用在**高层领导人之中已经得到越来越明确的共识。
2003年，新华社首次披露中央高层领导对网络的重视：**总书记在“**”时期视察广东时，对一位参与防治“**”的一线医生说：“你的建议非常好，我在网上已经看到了。”2007年1月，**中央政治局组织专题学习，内容就是世界网络技术发展和中国网络文化建设与管理。**总书记在会上提出，各级领导干部要重视学习互联网知识，提高领导水平和驾驭能力，努力开创中国网络文化建设的新局面。2008年6月20日，**中央总书记**到强国论坛与网民进行了在线交流。**在与网民交流时表示想从网上了解网民朋友们他们关心什么问题，他们有些什么看法。希望从网上了解网民朋友们对党和国家工作有些什么意见和建议。指出：对于“网友们提出的一些建议、意见，我们是非常关注的。我们强调以人为本、执政为民，因此做事情、作决策，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道”。
2005年两会期间，国务院总理**在记者招待会上的开场白说：“昨天我浏览了一下新华网，他们知道我今天开记者招待会，竟然给我提出了几百个问题。我觉得他们对国事的关心深深感动了我。他们许多建议和意见是值得我和我们政府认真考虑的。”2008年两会期间**在接受记者提问时再次提到了网络民意对政府工作的重要意义。**说，两会期间我一直在上网，广大网民向我提问题、提建议，甚至为我分忧，多达数百万条，参与的恐怕有上亿人。这么多群众以如此高的热情关注两会，特别是关心政府的工作，使我深受感动。他们的意见、批评都是对政府的信任、支持、鼓励和鞭策。我常常一边上网，脑子里就想一段话，就是“民之所忧，我之所思；民之所思，我之所行”。群众之所以用这么大的精力来上网写问题、提建议，是要政府解决问题的。此后，温总理在两会期间与网民进行在线交流形成惯例。2009年2月28日、2010年2月27日和2011年2月27日**总理三次与网民进行了在线交流，从温总理与网友的交流内容可以看出他对通过网络吸纳民意、联系群众、促进政府与民众相互沟通的重视。**说：“想和网友交流是我期盼已久的，我觉得这种交流能使我看到网友的意见和要求，网友也知道政府的政策。一个为民的政府应该是联系群众的政府，与群众联系的方式可以多种多样，但是利用现代网络与群众进行交流是一种很好的方式。”
电子政府的发展有其阶段性，美国学者Moon在2002年提出了电子政府五阶段评估模型，他认为电子政府分为五个发展阶段：1信息发布和分类；2双向通讯；3财务和财政处理；4水平和垂直整合；5公民政治参与。前四阶段基本上都属于行政职能的要求，如果进一步发展的话，将进入政治阶段以实现更深层面的政治职能。到Moon所说的第五阶段的公众参与可以称为电子政府发展的高级阶段——电子治理。近年来各级政府部门充分利用电子政府构建网络民意征集平台，促进决策的科学化和民主化，让互联网成为建言献策的渠道。中央和各级地方党委、政府在立法和出台重大公共政策特别是与公民利益紧密相关的政策前，利用政府网站进行民意征集，并建立民意反馈机制成为惯例。在我国立法公开征求意见制度，最早确立于2008年4月，全国人大常委会委员长会议做出决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都通过中国人大网公开，面向社会征求意见。国务院法制办网站设立法规规章草案意见征集系统将国务院及其职能部门制定的法规规章进行公示和民意征集。2006年湖南省委在湖南省第九次党代会召开前开展有史以来最大的民意征集活动，设立**湖南省委“迎接党代会，共谋新发展”献计献策活动办公室，设立电子邮箱、红网论坛在线提交等多种网络征集方式。2008年又开展“推进湖南科学发展十大对策建议”网络征集评选活动。2007年重庆市委市政府通过互联网面向网民征集“统筹城乡综合配套改革”金点子，活动开展半个月收到建言10万多条，重庆市专门召开两次座谈会听取网友代表意见，并表彰了20位优秀建言网友。上海市政府在政府门户网站设立了“政府规章草案民意征询平台”，设有公告内容、草案全文、背景介绍、公众意见与建议、公众意见采纳情况反馈等栏目，上海市政府规章草案在正式发布前均会在政府门户网站和东方网上刊载全文，征求公众意见，同时在该市主要报纸、广播电视媒体上发布规章草案征求意见的消息，指引市民上网查看并提出意见。对于征集来的网络民意，河南省洛阳市建立了相应的反馈机制，构建《网民反映问题办理情况周报》制度，用制度化的方式促进政府各职能部门提高办事效率，激发了公众参与的热情，构建起民意征集与反馈的长效机制。与洛阳市的做法类似，北京市和浙江省就政府部门对网络民意的答复情况做了相关的统计分析，并最终以图表的形式在政府网站上展示给公众，很好地督促了政府各职能部门对公众答复的关注和改进。
（三）建立网络舆情迅速回应机制
公开、快速、畅通的信息渠道是应对网络舆论的有效措施。从近年来的网络危机事件来看，在很多事件的处理上政府反应迟缓甚至在较长时间内处于沉默状态，信息发布类似“挤牙膏”，贻误了回应公众参与的最佳时机，使网上的猜疑和各种流言四起，造成较大的负面影响。如果政府在第一时间能主动、及时、准确地发布信息，赢得话语权，就可以最大限度地减少或避免公众猜测和新闻媒体的失实报道，掌握舆论的主动权。据统计，社会上的突发事件发生后一般2至3小时后便会在互联网上出现，6小时后就可被其他网站转载，24小时后网上的跟帖议论就会达到**。政府官方的声音如果跟不上，负面信息就会乘虚而入。政府应对网络危机必须在事件发生后12小时内做出有效反应。
客观地说通过建立网络舆情迅速回应机制，近年来我国政府应对网络危机事件的速度不断加快。如2009年国庆长假末期，天涯社区出现举报新疆兵团“最牛太太”在甘肃敦煌掌掴女导游的行径，帖子开始在网上热传，10月10日新疆建设兵团表示已对此事进行调查，10月12日晚，通过天涯社区宣布兵团农十二师党委决定，免去221团副团长陈伟、221团医院党支部书记于富琴夫妇两人职务，得到了媒体和网民的赞赏。又如2010年6月18日上午，一名广东网友在广州市长万庆良同志的留言板留言反映广州市法制办公务员态度蛮横，并上传了一段录音。留言中，这位网友把态度不佳的公务员形象地称为“咆哮哥”。“咆哮哥”事件一经曝光，网友的批评铺天盖地，有的称“‘咆哮哥’让政府蒙羞”，有的则直斥“‘咆哮哥’揭穿了伪公仆的画皮”。6月21日，广州市法制办召开记者通气会，就此事深表歉意。6月23日上午，广州市法制办负责人和“咆哮哥”本人一起上门到发帖网友家中道歉。政府对网络事件的快速反应和妥善解决使网络舆论得以在短时间内平息。
（四）设立网络新闻发言人
在过去很长一段时间，面对网络民意政府部门的做法是“沉默是金”，但随着网络参与的发展，政府一味地沉默不仅会使工作陷入被动，甚至会引发网络群体**件。当前，网络新闻发言人制度在政府应对网络参与中悄然兴起。网络新闻发言人是指代表政府在网络上对外发布政府新闻和政务信息，并就网络媒体和网民关心的相关问题进行答复的人员。网络新闻发言人的职责是以政府的名义就本地区、本部门的政务信息在互联网上及时进行发布，认真听取网民的意见与建议，并及时传递给政府领导；负责网上发布发生在本地区、本部门的社会公共事件、突发事件的进展情况及处理结果；负责对网络上与本地区、本部门工作相关帖子进行回复；研究分析网络舆情的发生发展，并负责与网络媒体协调工作等。有学者归纳网络发言人五大功能：表达态度观点、澄清事实真相、引导网上舆论、疏导国民情绪、主导形象传播。近年来，地方各级政府纷纷探索建立网络新闻发言人制度。如2009年9月1日，贵阳市政府出台《贵阳市政府系统网络新闻发言人工作方案（试行）》正式启动政府系统网络新闻发言人工作。规定“中国·贵阳”政府门户网站为贵阳市网络新闻发布第一平台，开设“贵阳市新闻网络发布平台”和“舆论监督回复专栏”，以“网络新闻发言人”名义，采取发帖、跟帖的形式对网络舆论进行回复。贵阳市政府成立由常务副市长为组长的贵阳市政府系统网络新闻发言人工作小组，统筹全市政府系统网络新闻发布工作，并要求各区、市、县及市政府各部门也要建立相应的网络新闻发布机构，相应的子网站也要设立网络新闻发布和舆论监督回复栏目，建立政府与网络新闻媒体、人民群众之间快捷的信息沟通渠道。继贵阳市之后，安徽省的宿州市和宣城市、浙江省的宁海县等地也先后推出了网络发言人制度。
三、应对网络参与：由堵到疏的政策学习过程
（一）政策学习理论
公共政策领域对政策学习现象的关注最早可以追溯到20世纪70年代。赫克洛（Heclo）将学习的视角引入政策研究中来，他认为：“很多政治互动都可以体现为社会学习的过程。”“学习可以被定义为由经验导致的在行为上相对持久的变化；通常这种转变被定义为对某些可感知的刺激做出反应而发生的改变”，而“许多政治上的互动通过政策表达出来构成了社会学习的一个过程”。彼特·霍尔（Hall）将政策学习定义为：“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标。”“政策学习更密切地受到社会发展的影响，而不只是国家内部发生的一个过程。”霍尔揭示了政策学习过程的三个特征：首先，前一个阶段的政策选择往往会决定或影响后一个阶段的政策方案；其次，学习过程的主要推动者是某个既定领域的专家和政府工作者；第三，政策学习的视角强调国家应对社会压力的自主行为能力。保罗·萨巴蒂尔结合政策网络和政策共同体的视角，提出“政策取向的学习”，即“由经验引致的相对长期的思想或行为意图的变化，与完善和修正人的信仰体系的原则相关联”，将其作为政策创新和变迁的一个重要原因。理查德·罗斯用“教训—汲取”的政策学习概念来描述一个国家的项目和政策被其他国家效仿并在全球传播的过程。罗斯认为“教训—汲取”是一个特别类型的政策学习，“面对共同的问题，城市、地方政府和国家可以从相对应的决策者那里学习如何应对……学习既可以是正面的，也可以是负面的”。
豪利特（Howlett）区分了“内生学习”和“外生学习”两种政策学习类型。“内生学习”是根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意尝试，以更好地实现政府的最终目标。“外生学习”是政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。当决策者面对某个问题的时候，往往选择已经在其他地方证明为成功的政策来简化寻找解决方案的过程。而学习与照搬或模仿行为有本质区别：学习意味着更深刻的理解，这种深刻理解反映在对政策问题、目标或干预模式进行总结的能力上。梅塞古尔在私有化趋同政策的研究中发现，近些年不同国家私有化和解除管制的政策趋同可能产生于政策学习的过程，并在这一过程中得到强化。梅塞古尔（Meseguer）将政策学习区分为“理性学习”和“有限学习”。“理性学习”指决策者具有完全的分析能力，能够掌握所有可能的信息并正确地理解这些信息，正确判断政策优劣和预期政策结果。相比较而言，“有限学习”指决策者只考察可获得的或手头的信息。列维（Levy）提出了“经验学习”、“因果学习”和“诊断学习”的概念。“经验学习”指作为观察或解释经验的结果而发生的信念的变化，或者新信念、技能或程序的发展；“因果学习”指转变关于因果规律（或假设）以及不同条件下最优策略的信念；“诊断学习”指转变对外部环境的界定或关于他人的偏好、意愿或相关能力的信念。