第一节 政治背景：政策民主不足与执政理念的更新（第1页）

目前公民网络参与的大发展，有其深刻的政治意蕴和时代背景。我国政策过程呈现高度的精英主义倾向，当前的政治制度中公民参与的有效途径不多，造成我国政策民主化不足。正是现实社会中公民参与的失灵为网络环境下的参与创造了生长空间，互联网则适时提供了公民参与的平等机会和宽广平台，开启了我国社会主义民主政治一条新的发展路径。网络参与的**也是与我国当前的政治氛围相统一相适应的。作为执政党的中国**执政理念不断更新，扩大公民有序政治参与和建设服务型政府等体现以民为本导向的执政理念与网络参与的价值指向相互吻合，成为公民网络参与兴起的政治动因之一。

一、精英主导：中国式的公共政策过程

从宏观政治体制上看，我国公共政策过程是高度精英主义取向的，政策过程较为封闭。党和政府高层的态度对于政策制定起到决定性作用。正如托马斯·戴伊所说：“公共政策是自上而下制定的”，“政策制定者精英阶层的存在是政治生活的事实。”在幅员广阔、人口众多且各地区发展不平衡的基本国情下，这种决策体制保证了决策的效率，利于政策的统一性和稳定性，但也存在较多弊端。在一定程度上，我国政策制定过程存在“黑箱”，公民及社会对政府政策制定影响力不足，在某些政策领域只能被动接受政府的决策。**组织在公共政策过程中处于权威地位。**的领导地位是在革命斗争中建立起来的。**在取得政权、建立政府之后承担起社会主义现代化建设的历史使命。但是，在公共管理和决策中权力过分集中在党，特别是在建国初期到文化大革命结束之前，公共决策中党的一元化领导走向极致。邓小平多次提出要实现党政分开，并曾尖锐地批评现存的决策体制是“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。党的十三大曾为改变党政一体、权力高度集中在党委的决策体制做出一些调整，如撤销政府中的党组，撤销党组织中与政府对口的部门等。但整体上看没有削减党在我国决策体制中的一元化领导地位。从决策方法上看现存的决策体制主要依赖经验决策，决策者主要凭直观判断和已有经验进行决策，缺乏严格的决策程序和科学论证。在一些决策中出现“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现象。在政策执行过程中容易出现执行力不足，政策执行走样造成政策目标难以实现。从本质上说这种公共政策模式是由中国现阶段党国一体的政治体制和权力集中的政治架构所决定的。有学者分析我国这种自上而下精英主导政策过程表现为以下特征：

第一，中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。随着政府管理体制的改革和深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。第二，中国公共政策目标强调“模糊共识”，政策过程充满讨价还价。为了促使政策方案尽快通过，政策参与者各方自动地调整政策内容，兼顾各方的利益和政策需求，各部门、各地方本能地充当本部门或地方的“利益代言人”参与相关政策的酝酿和讨论过程，妥协、笼统和模糊就不可避免，以求达成政策的模糊共识。第三，政策执行呈现出显著的多样性和差异性。作为模糊共识和讨价还价的结果，政策在执行过程中往往因地制宜，甚至改头换面，“上有政策，下有对策”。政策执行的多样性和差异性在一定程度上符合中国国情，激励部门和地方政府的政策创新，但也造成中央政策的权威性进一步削弱、市场经济的公平准则无法确立的弊端。第四，政策周期不稳、政策变动不居是中国政策过程的突出特征。由于政策目标模糊，政策执行中可能出现各种难以预测的后果，决策者不得不随时对此做出响应和调整，这就使得政策表现出不稳定的特征。然而也正是由于政策“微调”的原因，中国的整个改革进程呈现出“渐进主义”的特征，使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。随着市场经济的逐渐巩固，稳定和可预期的政策环境会逐渐成为大势所趋。

从中国公共政策过程上来看，在政策议题设置方面，著名学者王绍光对于我国公共政策议程进行了深入研究。为了回答和解释在我国公共政策议程设置阶段，哪些问题进入决策者考虑范围内，什么人参与了公共政策议程设定，为什么有些问题进入决策者视线，而其他的问题消失或者搁浅了等问题，王绍光区分了三类议程：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。进而他依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式。政策议程由决策者提出且民众参与程度低为关门模式。在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里这是议程设置的主要模式，在当代中国这种议程设置模式也没有完全消失。与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的，与关门模式不同的是在动员模式里，提出议程后决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。动员模式是我国当前政策议程设置的主要方式。

在政策制定方面，以中央层面的决策体制为例，大致可分为三个层级。位于最高层级的是中央政治局和全国人民代表大会为核心的政策共同体。一些重要议题或法律法规的制定需要全国人民代表大会相关专门委员会牵头，而涉及国家发展、经济政治改革的重大决策问题一般需要在中央经济工作会议或党的政治局会议上进行讨论和决策。次一级的决策层级是国务院总理或副总理为核心的或是以政治局常委牵头的多部门协调合作的政策共同体。如2010年关于校园安全治理的政策制定共同体由政治局常委周永康牵头，涉及国务院多个部门以及中宣部、最高人民法院、最高人民检察院等。最低的决策层级是国务院单个部门为核心的政策共同体。一般来说这类决策问题影响范围比较小，在单个政府职能部门的权限即可做出决策。在我国虽然存在着中央和地方不同层级的决策共同体，但是却存在着较为一致的决策规则：民主集中制。民主集中制的本质是寻求决策中的“集体理性”，以达成一致同意的目标。这是我国决策议事规则的重要创新和独特之处。在现实生活中，不同民众和利益集团的偏好有所不同，如根据全体一致原则虽然可以让每个利益相关者都表达自己的利益诉求，但是很难达成一致。在西方是通过代议制和选举，根据少数服从多数的原则解决这一偏好加总问题。而在中国不存在这样的政治体制基础，民主集中制就成为了替代方案。在决策共同体中通过少数服从多数来进行公共决策，但大多数情况下决策共同体中的主要领导会表明基本态度，以利于民主后的集中，并以此作为决策共同体的倾向性意见。民主集中制的决策方式容易导致“集中”的成分多于“民主”，甚至集中替代民主，过于依赖个人直觉和经验，缺乏科学严密的论证和多元意见的吸纳，很多情况下为政策失败埋下了伏笔。

公共政策执行是实现政策目标的根本途径。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”在我国政策执行过程与政策制定过程是环环相扣难以分开的。从主体上看，中央和地方各级政府机构都是政策执行主体，行使公共政策执行的职能。某一政策机构主要负责执行上一级机构制定的政策，并根据自身权限制定本级机构的政策，监督下一级机构的执行。例如相对于全国人民代表大会而言，国务院所采取的行动是对其政策的执行，而国务院采取的行动本身又成为地方政府和国务院下属部门所要执行的政策。政策执行过程主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式实施、执行监督等环节。在政策执行过程中，执行力高低直接决定了政策执行效果。政策执行力是指为达到政策目标，公共政策执行主体通过调度、控制和使用各种政策资源，有效地执行公共政策的能力和效力。但我国公共政策的执行力却不容乐观，政策执行中的“走样”普遍存在。一些政府部门“不作为”、执行力缺失的情况严重，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”的情况在某些地区甚至比较普遍。中央政策在地方执行过程中经常遭遇“肠梗阻”，有人称其为“政策出不了中南海”。有学者将我国政策执行中的问题归纳为以下几个方面：第一，替代执行。指政策执行人员采取偷梁换柱的做法，执行与政策制定部门初衷不相一致的政策方案，使其原有的政策方案难以继续得到贯彻实施，即所谓的“上有政策，下有对策”。第二，象征执行。指政策执行人员敷衍塞责，做表面文章，看似执行实际上并不执行政策制定部门的政策。象征执行的主要特征是欺骗性。表面上看来政策宣传热热闹闹，政策执行轰轰烈烈，而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施，没有真正落到实处，政策成了空架子。第三，选择执行。指政策执行人员采取“为我所用”的做法，选择性或片面的执行政策制定部门的政策，以至于曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与政策目标大相径庭的效果。第四，附加执行。指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。第五，机械执行。指政策执行人员不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。

二、参与失灵：我国公民参与的传统模式

在我国政治实践中，基层群众自治制度发挥着重要制度优势，承载着最主要的公民参与制度供给。但是从现实制度运行来看，无论是城市社区自治还是农村村民自治制度都暴露出一系列问题。从城市社区自治制度来看，首先是参与的多种不平衡。参与主体不平衡，总体参与率不高；参与领域不平衡，仅有的参与也不够深入；参与形式单一，志愿者与志愿组织是其主要形式，但这类组织在我国还没有充分发育；参与意愿不强烈，动员和组织仍是主要途径。其次是功能错位。社区自治制度是居民自我管理、自我服务、自我监督的自治组织，但是实际运行中行政化色彩较重，承担了许多上级政府的职能，作为自治组织的居委会演变成为我国行政系统的末端。第三是缺乏利益供给。公民政治参与，从目的来看是为了维护自己的合法利益，目前的社区自治承担的主要功能是加强基层管理，维护社会稳定，淡化了政治参与的功能，没有配套的利益供给机制，公民参与的积极性不好，影响参与效果。从农村村民自治制度来看，突出问题主要有：第一，村委会选举不规范，破坏民主公平原则。很多地区村委会选举中贿选行为较为严重，且呈现出形式多样化、档次升级化趋势，选举演变成村域内富人争权，出现老板村官。第二，党政“一肩挑”现象普遍存在，家长制**权力在农村生根。村书记和村委会主任“一肩挑”的权力配置本意为解决村级“两委”之间工作不协调、不配合、易产生摩擦的问题，但在实际操作中却造成了党政权力合于一身，滋生家长制官僚作风。第三，村务公开、财务公开制度流于形式。法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，但一些村庄的村务公开尽管每年都搞，但是离规定的要求有差距，尤其是群众最为关心的财务收支情况还没有严格按法律规定公开。

（四）信访制度

信访制度是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况、提出意见、建议和要求，由有关机构依法处理的一种制度。信访制度主要的政治功能体现在两个方面：第一，信访利于增强政治权威合法性。群众的来信来访是最广泛的信息源，也是社会矛盾的客观反映。党和国家一系列的路线方针政策，都需要依靠大量的社会信息才能制定和实施。“了解民意，尊重民意，以民意为基础制定政府的政策，成为政治体制运作的内在要求。”同时，信访制度为检举、揭发**案件、净化干部队伍起到重要作用，从根本上巩固了政治权威合法性。第二，信访制度有利于人民参与国家和社会事务管理。信访一方面为公民对涉及自己利益的事务进行申诉、维护自身权利提供了制度保障，另一方面也为公民对公共事务发表意见、建议提供了有效途径。公民运用信访进行参政议政活动，对经济发展、社会进步起到促进作用。

在我国，信访是民意表达制度的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，也是一种特殊的参与形式。从信访制度施行至今也暴露出一系列问题和难以解决的困难，主要体现在：第一，信访洪峰爆发。我国面向普通公民的民意表达和政治参与机制不够通畅，使得很多问题和意见集中涌入信访渠道，造成严重的“信访堵塞”，一定程度上导致了李景鹏所说的“凡是合法的利益表达方式都是无效的（相对地说），凡是有效的利益表达方式都是不合法的（如集体闹事和贿赂官吏）”。大量的民意通过这一渠道层层上达，超出了信访本身能承载的功能。第二，信访集体化和无序化。当前信访的一大特点是个体信访正在逐步减少，取而代之的是三五成群的、甚至是几十人的集体信访行为，尤其以集体上访为主要趋势。一般来说在政治参与过程中，公民的组织化程度和政治程度越高，参与效能越强。亨廷顿指出：如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会增大，参与政治的实现程度就会极大地提高。为提高参与效能，那些有共同利益、共同地位的人们为了共同的目标临时组织起来，采取集体信访、越级信访、反复信访的方式谋求问题的解决。第三，信访救济替代法律救济。当公民权利受到侵害，第一选择不是采取正规的法律途径维护自身利益，而是试图通过信访这一方式取得“立竿见影”的效果，信访制度在现行中国政治体制内具有的民意上达功能与司法救济程序所具备的权利救济功能发生错位，试图用行政救济取代司法救济，这样做的结果就是严重削弱国家司法机关权威这一现代社会的治理基础。

通过对于上述几种当前我国公民参与路径的分析，我们可以清楚地看到我国虽然建立了较为完备的公民参与制度体系，公民参与权利逐步得到保障，但是实事求是地说现存的参与制度还不能满足广大人民群众的诉求，甚至面临参与失灵的困境。具体表现在：第一，参与路径有限。目前制度化的参与途径主要有通过人民代表大会制度、听证、信访、基层群众自治制度以及对官员的个别接触等。可以看到我国公民参政议政的制度供给严重不足，公民想参与公共政策往往无路可走，或者是参与成本太高，难度太大，造成公民有效参与缺乏，民意表达不畅。第二，参与效果不佳。从目前的参与效果来看，仅有的几种参与方式中公民参与取得的实际效果不令人满意。公民的利益诉求没有得到充分的反映，通过政治参与达到维护自身利益还存在较大障碍，现有制度框架内的公民参与形式大于实际意义。第三，公民对公共政策影响力不足。虽然听证会、基层群众自治等制度提供了普通公民参与公共政策的途径，但政策制定的最终决定权仍在政府高层手里，公民通过制度内途径试图影响政策制定和政策进程的难度非常大，公共决策中民意的代表性不足。现有制度体系中公民参与公共政策效果不甚理想，因此公民参与热情受到了极大的挫伤，自上而下较为封闭的公共政策过程仍然是中国公共政策的整体特征，政策过程中的公民参与面临着巨大的困难和瓶颈，难以满足公民日益增长的政治参与需要。

三、以民为本：政党执政理念的更新

（一）扩大公民有序政治参与

中国**首次在党的文件中明确提出“公民有序政治参与”是在2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序政治参与。”尔后，在党的**报告中重申：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”**报告中的公民有序参与包括四方面内容：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。可见，“扩大公民有序政治参与”在党的**之前已经成为共识，这就意味着我党开始认同建立“参与式民主”为导向的中国民主政治格局。

在2007年党的**报告中，中国**对公民参与的地位和作用的认识达到了最新高度，论述数量之多、篇幅之大、范围之广，实为罕见。**报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”报告把人民民主上升到社会主义生命的高度。**报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济文化事业。”从**报告中关于公民参与的论述，我们可以看出中国**公民参与理论体系的初步轮廓，这个体系主要有以下要点：

第一，公民参与是公民的一项基本权利。**报告提出：“要健全民主制度、丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”四项权利的表述完整而又系统地明确了公民参与的权利，这是我国充分保障和尊重人权的重大突破。四项权利又对应公共政策制定的不同阶段，即在议程设置阶段保证公众充分知情，在政策制定和方案选择阶段保证公民的广泛参与和利益表达，在政策执行阶段保证公民进行有效的外部监督。第二，公民参与是一系列的制度安排。**报告中明确了一系列途径和方式，作为公民参与的制度保证。报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。坚持和完善中国**领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”报告明确了四项制度作为我国公民政治参与的主要途径和方式，所谓扩大参与，是要在这四项制度的框架内不断完善和扩充。第三，公民参与是一种管理体制。**报告还把公民参与作为社会管理的一种体制安排：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”党把公民参与纳入社会管理体系中来，作为构建和谐社会的重要组成部分，特别是明确了公民参与需要一定的路径和载体。报告指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”

我国公民参与的最大特征是有序性，公民参与的有序性是指参与要符合政治法律规范，采用恰当的方式和途径进行政治参与。公民参与各种政治活动时必须认同现有的政治权威与秩序。既要表达与争取自身利益，同时又怀有宽容、妥协的精神。在我国现阶段，扩大公民参与就必须坚持有序性，具体体现在：